A civil szervezetek átláthatóságáról
Az elmúlt években nem egyszer megfogalmazódott a vád: a civil szervezetek átláthatatlanul működnek, nem tudható, hogy működésük alapjait miből biztosítják. Érdemes tiszta vizet önteni a pohárba: ez az anyag bemutatja azt, hogy a jelenlegi szabályozás milyen átláthatósági és beszámolásra vonatkozó követelményeket fogalmaz meg a civil szervezetek számára. A szövegben kitérünk arra is, hogy amennyiben valóban az átláthatóság növelése a cél, akkor miként lehetne ezt, a már most komoly kapacitást igénylő beszámolási feladatok növelése nélkül elérni. Arra is választ keresünk, hogy egyáltalán mi indokolja azt, hogy állampolgárok egy csoportja által létrehozott szervezetekre ugyanolyan elveket tekintsünk kötelezőnek, mint az államra.
Milyen szervezetek minősülnek a civil szervezetnek?
A civil törvény szerint a következő szervezetek minősülnek civil szervezetnek:
a civil társaságok,
a Magyarországon nyilvántartásba vett egyesülek - a pártok, a szakszervezetek és a kölcsönös biztosító egyesületek kivételével -,
a közalapítványok és a pártalapítványok kivételével - az alapítványok.
Milyen szabályok vonatkoznak most a civil szervezetek átláthatóságára?
A civil törvény[1] és a kapcsolódó kormányrendelet[2] jelenleg is átfogóan szabályozza a civil szervezetek beszámolási kötelezettségeit, megteremtve ezzel az átláthatóság alapvető feltételeit. A jogszabályok kötelezővé teszik beszámolók készítését és azok közzétételét:
számviteli beszámoló (éves beszámoló);
közhasznúsági melléklet;
adományozásról szóló beszámoló (abban az esetben, ha vannak adományok);
1%-os felajánlásokról szóló beszámoló (abban az esetben, ha kedvezményezett az illető civil szervezet).
1) A civil szervezetek a működésükről, vagyoni, pénzügyi és jövedelmi helyzetükről az üzleti év könyveinek zárását követően a számviteli törvény és a végrehajtásáról szóló kormányrendelet értelmében éves beszámolót kötelesek készíteni (ahogy egyébként más gazdálkodók is).[3] A számviteli beszámoló része a közhasznúsági melléklet, amelyet a közhasznú státusztól függetlenül minden civil szervezetnek a tárgyévet követő év május 31-ig kell elektronikusan letétbe helyeznie a bíróságon. A beszámolók a civil szervezetek bírósági névjegyzékében nyilvánosan elérhetők, a szervezet neve alapján kereshetők és letölthetők. Emellett a szervezeteknek saját honlapjukon is közzé kell tenniük beszámolójukat (amennyiben van honlapjuk).
Az éves beszámolóban külön részletezni kell:
a tagdíjat, illetve az alapítótól kapott adományt,
a személyi jövedelemadó 1%-nak felajánlása nyomán kiutalt összeget,
a szervezet által nyújtott szolgáltatások és termékértékesítés bevételét,
pénzügyi műveletek bevételét,
a szervezet célja szerinti tevékenységhez nyújtott támogatást, illetve adományt, ezen belül külön részletezve (az EU strukturális vagy a kohéziós alapjaiból származó összeget külön kiemelve)
a központi költségvetésből kapott összeget,
a közszolgáltatási bevételeket,
a helyi önkormányzati költségvetési támogatást,
a normatív támogatásokat,
az EU költségvetéséből vagy más államtól, nemzetközi szervezettől kapott összeget,
más civil szervezettől kapott támogatást, illetve adományt és
minden egyéb bevételt.
A beszámoló kiadási oldalán meg kell jelentetni:
az anyagjellegű ráfordításokat;
a személyi jellegű ráfordításokat, köztük külön felsorolva a vezető tisztségviselőknek adott juttatásokat;
az egyéb ráfordításokat, köztük külön a cél szerinti juttatásokat (pl. támogatások, adományok).
A közhasznúsági mellékletben szövegesen be kell mutatni
a szervezet közhasznú tevékenységeit,
a tevékenységek fő célcsoportjait, a tevékenységből részesülők számát
a tevékenység főbb eredményeit,
továbbá külön-külön lapon minden egyes támogatási program keretében kapott összeg felhasználását, számszerűen és szövegesen (támogatási program alatt a központi, az önkormányzati, illetve nemzetközi forrásból, illetve más gazdálkodótól kapott, a tevékenység fenntartását, fejlesztését célzó támogatást, adományt kell érteni).
Ennek formáját és terjedelmét a kötelezően használandó, elektronikus formában kitöltendő és benyújtandó formanyomtatvány határozza meg (PK-542).
2) A civil szervezetek által gyűjtött (magán)adományok esetében a szervezetek az általuk használt tájékoztatási eszközökön (honlap, hírlevél, napilap, Facebook stb.) keresztül kötelesek beszámolni a működésükről és a kapott adományok felhasználásáról. Ennek sem határidejére, sem gyakoriságára vonatkozóan nincs külön előírás, egyetlen kötelezettség, hogy a szervezetnek be kell számolnia úgy, hogy abból az adományainak felhasználása egyértelműen megállapítható legyen.
3) Az 1%-os felajánlásokról az előírás szerint a felajánlások kiutalását követő év december 31-éig történő felhasználásról a kiutalást követő második év május 31-ig kell beszámolót készíteni. A beszámolót az adóhatóságnak elektronikusan kell beküldeni. A beszámolóban el kell különíteni az általános működésre (amely nem haladhatja meg a kapott támogatás 25%-át, de legfeljebb 25 millió Ft-ot) és a cél szerinti tevékenységre fordított összegeket, és szövegesen is be kell mutatni azok felhasználását. A 1%-os beszámolók megtalálhatóak a Civil Információs Portálon szervezetenkénti kereséssel, de azokat a szervezeteknek saját honlapjukon is közzé kell tenniük (amennyiben rendelkeznek ilyennel).
Ha ennyi előírás van, akkor a civil szervezetek mégis átláthatóan működnek?
Még volnának olyan jogszabályi és más módosítások, amelyek a már most is jelentős beszámolási teher növelése nélkül szolgálnák azt, hogy a civil szervezetek működése és finanszírozása átláthatóbb legyen.
A kettős könyvvitelt végző szervezet egyszerűsített beszámolójában és közhasznúsági mellékletében ugyan számos fontos információt kötelezően közzétesznek a szervezetek, ezek mégsem adnak könnyen áttekinthető képet a szervezet működéséről. Ez kétféleképpen volna orvosolható, ha (1) a legfontosabb adatok egy főlapon külön megismétlődnének, vagy (2) a bírósági adatbázis a szervezetek adatlapján ezeket áttekinthetően, a beszámolóból kiemelve közölné, továbbá lehetővé tenné, hogy érdeklődők ezen adatkörök alapján is kereshessenek az adatbázisban. A kettő természetesen nem is zárja ki egymást.
A legfontosabb adatoknak egy főodalon való megjelenítése álláspontunk szerint a következőket érintené: a szervezetek összes bevételét és kiadását, valamint személyi ráfordításait kiemelve, továbbá a kifizetett bérek átlagát. Célszerűnek tartanánk, ha ezen túl megismerhető volna az alkalmazottak és az önkéntesek száma is.
A birosag.hu keresőfelülete rengeteget javult az elmúlt időben, minősége tovább fokozható a pénzügyi adatok, illetve az imént javasolt adatkörök kereshetővé tételével. Javasoljuk továbbá civil szervezeti adatbázis letölthetőségét, vagy gépi elérhetőségét API-n keresztül. Így például kikereshető lenne, hogy az adott évben mely szervezetek kaptak egyik vagy másik állami vállalattól, valamely költségvetési forrásból, vagy akár a Nyílt Társadalom Alapítványoktól támogatást.
Emellett fontos lenne, hogy a beszámolásra kötelezettek közérthető segítséget, iránymutatást kapjanak a jogszabályok által előírt beszámolási kötelezettségeknek való megfeleléshez, az adatlapok kitöltéséhez. A fent részletezett követelmények 2012 óta hatályosak, és bár a szervezetek igyekeznek messzemenően megfelelni az előírásoknak, sokan közülük, különösen a kisebb, pénzügyi és jogi ismeretekkel nem rendelkező egyesületek nehezen ismerik ki magukat az előírt feladatok között. Képzésekkel, tanácsadásokkal, írásos útmutatókkal lehetne tovább javítani a beszámolók tartalmán, annak érdekében, hogy a szervezetek munkája azokból érdemben megismerhető legyen.
Mi indokolja azt, hogy a civil szervezetek is legyenek átláthatóak?
A politikai közösség közös ügyeivel foglalkozó intézmények, így a civil szervezetek egy része is a nyilvánosság előtt végzi tevékenységét. Mindezen szervezetek átlátható működése ezért alapvető elvárás, azonban ennek elvárások elvi alapjai azonban többfélék lehetnek aszerint, hogy milyen intézményekről van szó. Az pedig, hogy a jogrendszer milyen tartalommal, illetve korlátozásokkal írja elő az átláthatóságukat, nagyban függ annak mögöttes igazolásától.
A kormányzat és az abba politikusokat küldeni kívánó politikai pártok átláthatóságát elsősorban a közhatalom-gyakorláshoz való viszonyuk indokolja. Ezek az intézmények a politikai közösség tagjai felett ellenőrzést gyakorolnak, vagy arra szerveződnek, hogy megszerezzék az ilyen hatalomgyakorlás lehetőségét. A hatalomgyakorlásra a polgárok közössége hatalmazza fel őket, a polgárok pedig, akik megbízásából a közhatalmat gyakorolják, el is számoltathatják őket. Az alapvetően a közjó megvalósításának feladatával megbízott kormányzat működésének folyamatos figyelemmel kíséréséhez nyilvánosság szükséges. A közhatalom-gyakorlás nyilvánossága képes ellensúlyozni az elfogult, önkényes közhatalmi eljárások és döntések veszélyét. Az elszámoltathatóság teszi követhetővé a közpénzek elköltését, ami pedig elejét veheti a közpénzek elherdálásának. Az átláthatóságnak vannak anti-korrupciós és gazdasági magyarázatai is: ahol az állam átláthatatlan, ott általában felüti a fejét a korrupció, amely káros hatással van a gazdaságra, elriasztja a befektetőket és a segélyezőket, így szegénységhez vezet. A korrupciót azonban messzire űzi a nyilvánosság, hiszen „a napfény a legjobb fertőtlenítőszer.”
A közhatalmat nem gyakorló, illetve gyakorolni nem is kívánó civil szervezetek átláthatóságának elvi alapja más. Esetükben az átláthatóságot elsősorban az magyarázza, hogy ők is a politikai nyilvánosság intézményei, hiszen a közösség ügyeivel foglalkoznak, társadalmi problémák feltárásán és megoldásán dolgoznak, munkájuk egy-egy egyénhez kivételesen, csak mint a politikai közösség tagjához kapcsolódik. Egy civil szervezet abban a nyilvános térben működik, amelyben az emberek szabadon egyesülhetnek, eszméket cserélhetnek, megnyilatkozhatnak. Átlátható működést tehát elsősorban a politikai nyilvánosságban való jelenlétük követel tőlük.
A politikai nyilvánosságban tevékenykedő szervezetek átlátható működésére elsősorban azért van szükség, mert ez a nyilvánosság garantálja a demokráciát és az állampolgárok részvételét a közösségi döntéshozatalban. A demokratikus berendezkedés keretei között nemcsak az elengedhetetlen, hogy az állampolgárok tudjanak arról, mit tesz a kormányzat, hanem az is, hogy akik erre befolyással vannak, átláthatóan működjenek, hiszen a polgárok csak az erre vonatkozó információknak a birtokában képesek megítélni a civilek munkájának hitelességét, és a polgárok csak így lehetnek a demokratikus közélet aktív résztvevői, és csak ez teheti a demokráciát valódi részvételi demokráciává. Mind a közösségi döntéshozatalban való részvétel, mind a közhatalmi döntéshozatalnak az állampolgárok általi befolyásolhatósága szükségessé teszi az ebben közvetítő szerepet betöltő intézményekre vonatkozó információkhoz való hozzáférést: az eltérő vélemények ütköztetése, az értelmes közpolitikai viták mind feltételezik az azok alapjául szolgáló információ megismerésének és terjesztésének a lehetőségét. Ebben az értelemben a politikai tér egészének átláthatósága a politikai szabadságjogok gyakorlásának, és így közvetetten a társadalom demokratikus működésének az előfeltétele.
Abban az esetben természetesen, ha a civil szervezet közpénzt használ fel, vagy részt vesz a közhatalom gyakorlásában, az állam átláthatóságának indoklása – közpénzfelhasználásuk illetve közhatalom-gyakorlásuk tekintetben – rájuk is vonatkozik.
Mi a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló törvény státusza?
2017-ben az Országgyűlés törvényt fogadott el, amely a címe szerint a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szól.
A törvény címével ellentétben nem az átláthatóságot, hanem a külföldről támogatást kapó, és azok közül is csak bizonyos szervezetek megbélyegzését hivatott szolgálni. Nem írja elő olyan, a szervezetek támogatásaira vonatkozó adat kötelező közzétételét, amit a fent ismertetett szabályok alapján a szervezeteknek ne kellene egyébként is közzétenniük; ehelyett a törvény a „külföldről támogatott szervezet” cimkéjét akasztotta azokra a szervezetekre, amelyek külföldről, akár állami akár magánforrásból kapnak egy meghatározott összeg feletti támogatást. A törvény előírja, hogy a szervezeteknek külön regisztrálniuk kell magukat külföldről támogatott szervezetként, a külföldi támogatásukról külön beszámolót kell készteniük, és a külföldről támogatott szervezet megjelölést a honlapjukon és a nyilvánosságnak szóló anyagaikon fel kell tüntetniük.
E szöveg utolsó átdolgozásának idején ez a törvény még hatályban van, azonban igencsak kérdéses, hogy lehet-e rá kikényszeríthető jogszabályként tekinteni.
2020. június 18-án az Európai Unió Bírósága megállapította, hogy a törvény az EU jogát több okból is megsérti (ügyszám: C‑78/18). Az ítélet megállapította, hogy a törvény korlátozza a tőke szabad mozgását, az egyesülés szabadságát, a magánélethez és a személyes adatok védelméhez való jogot, és alkalmas arra, hogy aláássa a civil szervezetek iránti bizalmat. Az ítélet következtében a magyar állam köteles lenne haladéktalanul megszüntetni a jogsértő állapotot, vagyis intézkedni a törvény hatályon kívül helyezéséről. Ez a mai napig nem történt meg.
Jelenleg az a furcsa helyzet áll fenn, hogy a magyar jogrendszerben hatályban van egy olyan törvény, amely bíróság által megállapítottan ellentétes az Európai Unió jogával. Az Európai Unió joga elsőbbségének követelményéből adódóan ezt a törvényt nem szabad alkalmazni: azok az állami szervek, amelyek érvényesítenék a törvény szabályait, az uniós jogot sértenék meg, ezt pedig nem tehetik. A törvényt a magyar bíróságok sem alkalmazhatják, hiszen azok – uniós jog elsőbbségének követelményéből következően – kötelesek a közösségi jogot alkalmazni, és adott esetben eltekinteni a nemzeti jog mindazon rendelkezéseinek alkalmazásától, amelyek ellentétesek azzal. Mivel ennek a jogszabálynak az uniós joggal ellentétes voltát az EU bírósága már megállapította, a magyar bíróságnak már nem is kell a törvény jogellenességét külön megállapítania, de az alkalmazásától el kell tekintenie. Ennélfogva a kérdéses törvény Magyarországon jogi értelemben nem érvényesíthető kötelezettségeket ír elő.
2015. június 2., kedd
Átdolgozva: 2017. május 15., majd 2020. szeptember 16.
Készítette 2015-ben: Hidvégi Fanny (TASZ), Léderer Sándor (K-monitor), Móra Veronika (Ökotárs), Szabó Máté (TASZ)
Átdolgozta 2020-ban: Szabó Máté (TASZ), Moldova Zsófia (Magyar Helsinki Bizottság)
Aláírók:
Varga Máté, Civil Kollégium Alapítvány
Simon Ildikó, Cromo Alapítvány
Ámon Ada, ENERGIAKLUB Szakpolitikai Intézet és Módszertani Központ
Daróczi Gábor elnök, Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek Alapítvány
Dombos Tamás, Háttér Társaság
Zubek Adrienn, Humán Platform
Léderer Sándor, K-monitor
Polyák Gábor, Mérték Médiaelemző Műhely
Kocsis Györgyi, Magyarországi Európa Társaság
Pardavi Márta, Magyar Helsinki Bizottság
Muhi Erika, Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogvédő Iroda (NEKI)
Bodrogi Bea, Születésház Egyesület
Kapronczay Stefánia, Társaság a Szabadságjogokért
Keszthelyi Zsuzsanna, Védegylet
A kiadmány hiteléül: Kapronczay Stefánia, TASZ
[1] az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény
[2] a civil szervezetek gazdálkodása, az adománygyűjtés és a közhasznúság egyes kérdéseiről szóló 350/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet
[3] Az éves beszámoló tagolását a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény (Sztv.) és a 479/2016. (XII. 28.) kormányrendelet határozza meg.
